Экспертное мнение. Климатическое законодательство Туркменистана: состояние и перспективы развития

Законотворчество в сфере экологии и исполнения принятых государством международных обязательств по снижению климатических рисков составляет сегодня одно из важнейших направлений законотворческой деятельности парламентариев стран Центральноазиатского региона.

Динамику развития и поэтапного совершенствования экологического законодательства Туркменистана анализирует в своем исследовании эксперт и директор проектного офиса Регионального экологического центра Центральной Азии (РЭЦЦА) в Туркменистане Мерген Кепбанов:

Достижение цели Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Парижского соглашения по сдерживанию глобального потепления и обусловленные этим новые требования по «нулевым уровням выбросов» возлагают на страны мирового сообщества большие обязательства по смягчению климатических изменений и выработку долгосрочных стратегий низкоуглеродного развития. Меры, осуществляемые в рамках Парижского соглашения, являются важной частью мероприятий по реализации Целей устойчивого развития (ЦУР) и перехода стран мирового сообщества на «зеленый» путь развития. Заявленные национальные цели включают меры по смягчению последствий и адаптации к изменению климата, создания соответствующей нормативно-правовой базы.

В контексте реализации международных обязательств по РКИК ООН и Парижскому соглашению политика Туркменистана направлена на «озеленение» всех секторов экономики, рациональное использование природных богатств и смягчения последствий и адаптацию к изменению климата.

В числе планируемых мер важное место отводится законодательству, которое в настоящее время должно отражать специфику происходящих процессов, направленных на нейтрализацию и сдерживание негативных климатических процессов.

В научной юридической литературе имеет место обсуждение и дискуссии по поводу появления новой отрасли права – климатического права, и каким должно быть его структура и содержание. Предпринимаемые меры с негативными последствиями изменения климата затрагивает многие отрасли экономики и сферы управления, К числу таких отраслей следует отнести сельское хозяйство, промышленность, энергетику, включая возобновляемую, коммунальное хозяйство, здравоохранение и др. Поэтому, говоря о содержании климатического права, не следует ограничиваться только законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Климатическое законодательство страны опирается, прежде всего, на Рамочную Конвенции ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) [9], Киотскому протоколу РКИК ООН (Киото, 11 декабря 1997 г.) [10] и Парижскому соглашению об изменении климата РКИК ООН (Париж, 12 декабря 2015 г.) [11]. В соответствии с этими международно-правовыми актами в стране идёт последовательная работа по совершенствованию экологического и иного законодательства с акцентом на установление обязательств государственных структур по смягчению последствий и адаптации к изменению климата, включая меры по сокращению выбросов ПГ, введения строгих экологических требований к хозяйственной и иной деятельности.

В результате проделанной работы по совершенствованию экологического законодательства во многом возрос удельный вес правовых норм об охране климатической системы.

Закон «Об охране природы» (2014 г.) закрепляет основные принципы и направления в области охраны окружающей среды, систематизирует основные цели и задачи природоохранной деятельности.

В числе природных объектов, подлежащих защите, Закон впервые включил, в том числе климат. Закон предусматривает меры по борьбе с изменением климата и смягчению его отрицательных последствий в целях стабилизация концентрации ПГ в атмосфере. В этой связи для всех министерств и ведомств, а также предприятий устанавливаются требования по планированию мероприятий по защите климатической системы, которые должны включаться в соответствующие планы и программы развития отраслей, производств и территорий.

Мероприятия в области защиты климатической системы от антропогенных изменений включают:

разработку кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями всех ПГ;
регулирование производства и использования веществ, негативно влияющих на климат, в соответствии с международными договорами Туркменистана;
внедрение и применение технологий, методов и процессов, способствующих снижению или прекращению антропогенных выбросов ПГ;
международное сотрудничество и обмен опытом по вопросам изменения климата на основе проведения научных, технологических, технических, социально-экономических и других исследований;
проведение иных мероприятий в области защиты климатической системы и смягчения отрицательных последствий изменения климата [3].

Закон об охране атмосферного воздуха (2016 г.) также предусматривает конкретные мероприятия по защите климатической системы от антропогенных изменений климата, вменяет в обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, связанную с выбросами, проводить инвентаризацию выбросов загрязняющих веществ и ПГ в атмосферный воздух. Такая инвентаризация необходима с целью выявления и учета всех источников выброса загрязняющих веществ и ПГ в атмосферный воздух на предприятиях, а также определения количественных и качественных показателей выбросов. В развитии Закона ставится задача разработать Государственный кадастр выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух – база данных, в которой перечислены по источникам выбросов количество загрязняющих веществ и/или ПГ, выброшенных в атмосферу из источников на определенной территории в течение года или другого периода времени. Такой же кадастр необходимо будет подготовить по выбросам ПГ в атмосферный воздух [4].

Закон «Об охране озонового слоя» (2009 г.). Озоноразрушающее вещество (ОРВ) в соответствии с Законом определяется как любое химическое вещество, существующее самостоятельно или в смеси, указанное в приложении 1 к Венской конвенции об охране озонового слоя от 22 марта 1985 года и перечне веществ в приложениях А, В, С, Е к Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, от 16 сентября 1987 года.

Одними из основных направлений деятельности государства в области охраны озонового слоя являются:

введение ограничений и запретов на обращение с ОРВ и содержащей их продукцией;
определение порядка обращения с озоноразрушающими веществами;
лицензирование деятельности, связанной с экспортом, импортом и производством ОРВ и (или) продукции, содержащей ОРВ;
обеспечение контроля за соблюдением законодательства об охране озонового слоя;
применение мер ответственности за нарушение законодательства об охране озонового слоя;
обеспечение свободного доступа к информации в области обращения с ОРВ [2].

С учётом требований РКИК ООН приняты законы «О пастбищах» (2015 г.), «Об отходах» (2015 г.), Водный кодекс (2016 г.) и др. Продолжается работа по подготовке проекта нового Земельного кодекса, в основу которого планируется заложить рациональное использование земельных ресурсов с акцентом на климатические изменения.

Помимо экологического, климатические изменения обуславливают необходимость приведения в соответствие, в том числе законодательства в области энергетики, включая возобновляемую, сельского хозяйства и др.

Закон «О государственном регулировании развития сельского хозяйства» (2018 г.) закрепляет рациональное использование земельных, водных ресурсов и других природных богатств для нужд сельскохозяйственного производства; развитие частной собственности при производстве сельскохозяйственной продукции. В числе принципов в области развития сельского хозяйства являются: доступность государственной поддержки производителям сельскохозяйственной продукции; открытость информации о государственной аграрной политике; использование экономических стимулов, способствующих стабильному и рациональному использованию земельных, водных ресурсов и других природных богатств для повышения эффективности сельскохозяйственного производства; осуществление мер, обеспечивающих последовательность государственной аграрной политики и её устойчивое развитие; участие производителей сельскохозяйственной продукции в совершенствовании и реализации государственной аграрной политики [5].

Закон «Об углеводородных ресурсах» (2008 г.) устанавливает целый ряд экологических требований при разработке углеводородных ресурсов. В процессе осуществления нефтяных работ подрядчик обязан соблюдать требования по охране окружающей среды и недр по обеспечению безопасности и охраны здоровья населения. Запрещается осуществлять выбросы и сбросы загрязняющих веществ без их предварительной очистки, сброс и захоронение на суше, в море и поверхностных водах всех видов отходов, применение аппаратуры и методов, безопасность которых не подтверждена соответствующими уполномоченными государственными органами, использование взрывных работ на суше, в толще воды и на морском дне без разрешения уполномоченных государственных органов. Подрядчик обязан предпринимать все необходимые меры, в том числе использовать современную технику и технологии, для предотвращения сжигания или выброса природного газа в атмосферу, проводить экологический и производственный мониторинг [1].

Закон «О возобновляемых источниках энергии» (2021 г.)явился важным шагом на пути совершенствовании климатического законодательства. Возобновляемые источники энергии (ВИЭ) в соответствии с Законом определяются следующим образом — источники энергии, непрерывно и неисчерпаемо возобновляемые за счёт естественно протекающих природных процессов, включающих в себя энергию солнца, энергию ветра, энергию естественного движения водных потоков, энергию тепла земли и окружающей среды, антропогенные источники первичных энергоресурсов (биомасса, биогаз и иное топливо, получаемое из органических отходов), а также иные источники энергии, не относящиеся к не возобновляемым.

В числе основных целей и задач законодательства о ВИЭ определены охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и достижение устойчивого развития экономики. Основными направлениями государственной политики в области ВИЭ являются: разработка, реализация и выполнение общих государственных планов, предусматривающих финансирование в области ВИЭ из любых источников; разработка и внедрение в производство экологически чистых технологий по освоению ВИЭ, а также безопасных и минимально опасных технологий по переработке отходов; разработка и внедрение экологически чистых, безопасных и минимально опасных технологий в эксплуатацию буровых скважин, освоение работ по устранению выбросов, загрязняющих окружающую среду веществ в производстве и использованию возобновляемого топлива; стимулирование деятельности по строительству и эксплуатации установок по использованию энергии солнца для горячего водоснабжения, отопления и производства электроэнергии; поддержка строительства в городах, посёлках и сельских населённых пунктах энергоэффективных зданий, энергоснабжение которых полностью или частично осуществляется за счёт производимой энергии с использованием ВИЭ и др. [6].

Имеются и другие нормативные правовые акты, предусматривающие конкретные требования и проведение соответствующих мероприятий по борьбе с изменением климата.

Перспективы развития климатического законодательства заложены в ряде программных документах страны. Программа Президента Туркменистана социально-экономического развития страны на период 2019-2025 гг. предусматривает меры, связанные со смягчением изменения климата, адаптацией и трансформацией для сокращения выбросов ПГ. Приоритетом экологической политики является устойчивое социально-экономическое развитие страны, которое напрямую зависит от реализации мер по улучшению экологической обстановки, эффективному использованию природных ресурсов, созданию благоприятных условий для их восстановления и охраны, обеспечению благоприятных условий жизни населения. Программа также включает в себя освоение углеводородных ресурсов, строительство новых объектов, развитие возобновляемых источников энергии, энергетическую безопасность и эффективность, охрану окружающей среды, создание и развитие лесных зон и меры по борьбе с опустыниванием как важнейших мер по устойчивому развитию [12].

Дальнейшее развитие климатического законодательства Туркменистана обуславливает важность изучения и использования положительного опыта в этой области зарубежных стран. Такой опыт накоплен в Европейском Союзе (ЕС), где происходят кардинальные преобразования в плане ускоренного перехода по реализации Парижского соглашения по климату и внедрения принципов «зеленой» экономики. В декабре 2020 года на саммите ЕС был одобрен Европейский зеленый курс по обеспечению устойчивости его экономики путем преобразования климатических и экологических вызовов по возможности во всех стратегически важных областях. Европейский зеленый курс – это структурный ответ Европы и новая стратегия роста, направленная на превращение ЕС в современную, ресурсоэффективную и конкурентоспособную экономику, в которой:

чистые выбросы ПГ сведены к нулю до 2050 года;
отсутствует зависимость экономического роста от использования ресурсов;
осуществляется защита, устойчивое управление и восстановление природного капитала;
здоровье и благополучие граждан защищены от рисков и воздействий, связанных с состоянием окружающей среды;
ни один человек и ни одно место не остались в стороне.

Европейский зеленый курс является программой действий, направленной на повышение эффективности использования ресурсов путем перехода к чистой экономике замкнутого цикла и остановки процесса изменения климата, обращения вспять процесса утраты биоразнообразия и снижения уровня загрязнения. Программа содержит описание необходимых инвестиций и имеющихся инструментов финансирования. Она охватывает все секторы экономики, в частности, транспорт, энергетику, сельское хозяйство, строительство и такие отрасли, как производство стали, цемента, ИКТ, текстильную и химическую промышленность. В соответствии с данной Программой намечено дальнейшее совершенствование климатического законодательства [17].

В настоящее время в Туркменистане готовится Четвертое национальное сообщение об изменении климата и Двухгодичный доклад страны по РКИК ООН. Эти стратегические для Туркменистана документы разрабатываются при поддержке Программы развития ООН (ПРООН) и Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в рамках проекта «Устойчивые города в Туркменистане: комплексное развитие зеленых городов в Ашхабаде и Авазе». Его подготовка позволит разработать национальную стратегию сокращения эмиссии ПГ, оценки уязвимости и адаптации к изменению климата; продолжить работу по увеличению осведомленности, повышению уровня образования и распространению информации по вопросам изменения климата; содействовать расширению научных исследований по всем направлениям, связанных с изменением климата; создать и укрепить институциональный, научно-технический, информационный потенциалы [13].

В октябре 2016 года Туркменистан представил в Секретариат РКИК ООН свой первый Определяемый на национальном уровне вклад (ОНУВ/NDC) в выполнение обязательств по Парижскому соглашению. Наша страна вошла также в группу государств, которые первыми выполнили обязательства, принятые на СОР-26 по обновлению национальных планов, поставив более амбициозные цели [14].

Правительство Туркменистана утвердило обновленный Определяемый на национальном уровне вклад (ОНУВ/NDC) в области изменения климата. ОНУВ разработан Правительством Туркменистана в тесном сотрудничестве с ПРООН. Документ представляет собой план действий по смягчению последствий изменения климата с долгосрочной целью удержать повышение глобальной средней температуры значительно ниже 2оС по сравнению с доиндустриальным уровнем, при этом прилагая усилия по ограничению роста до 1,5ОС согласно целей Парижского соглашения.

Сокращение выбросов – самая высокая цель из возможных, которую Туркменистан может достичь путем проведения мер по сокращению выбросов ПГ в таких секторах как энергетика, транспорт, сельское хозяйство, промышленные процессы и использование продуктов (ППИП), отходы, а также путем использования сопутствующих митигационных выгод от адаптационных мер к изменению климата [15].

В своем выступлении на СОР28 Уважаемый Президент Туркменистана отметил, что ОНУВ является стратегическим документом, целью которого является снижение выбросов ПГ на 20% в 2030 году по сравнению с 2010 годом. В стране выполняется целый ряд проектов, направленных на модернизацию производства для страны. Необходима разработка конкретного Плана работ по выполнению ОНУВ Туркменистана по Парижскому соглашению с конкретными мероприятиями, ведомствами-исполнителями, сроками и бюджетом.

Также по инициативе Ашхабада планируется создание под эгидой ООН Регионального центра по климатическим технологиям для стран Центральной Азии. 13 ноября 2022 года был подписан соответствующий Меморандум с Программой ООН по окружающей среде [16].

Одним из основных направлений экологической стратегии Туркменистана является снижение и искоренение негативных последствий выбросов ПГ в атмосферу. Президент Туркменистана Сердар Бердымухамедов утвердил Дорожную карту по развитию международного сотрудничества на 2023–2024 годы в целях изучения вопроса присоединения Туркменистана к Глобальному метановому обязательству. Следующим шагом стало присоединение Туркменистана к Глобальному обязательству по метану. Об этом Президент Туркменистана Сердар Бердымухамедов заявил в своём выступлении на СОР-28 в декабре 2023 года в Дубае (ОАЭ).

Таким образом, наша страна взяла па себя обязательства по реализации политики и мер, направленных на снижение антропогенной нагрузки на климатическую систему. Государства, присоединившиеся к данному’ обязательству, соглашаются на добровольные действия с целью участия во всеобщей борьбе за сокращение антропогенных выбросов метана к 2030 году, по крайней мере, на 30% по сравнению с уровнем 2020 года.

Постановлением Президента Туркменистана 2 июня 2023 года создана Межведомственная комиссия по сокращению выбросов метана, утверждён её состав, куда включены представители основных отраслей экономики, связанных с выбросами ПГ. На Комиссию возложены полномочия по содействию в реализации международных соглашений по метану и улучшению координации всех заинтересованных сторон по сокращению выбросов метана. В этой связи предстоит определить конкретные меры по сокращению выбросов метана и других ПГ, включив их в конкретный план действия. В числе таких мер могут быть, например, создание и внедрение системы Национальной инвентаризации по выбросам и стокам ПГ, предполагающей обязательную отчётность предприятий о выбросах, разработку показателей сокращения выбросов ПГ по секторам экономики, а также формирование и внедрение системы мониторинга, отчётности и проверки объёма выбросов ПГ.

Перспективы совершенствования экологического законодательства также заложены в новой редакции Национальной стратегии Туркменистана об изменении климата [8]. Она предусматривает меры по совершенствованию законодательства путем принятия соответствующего закона об изменении климата. Учитывая это, в законе важно предусмотреть конкретные меры по снижению выбросов ПГ за счёт применения инструментов государственного регулирования, включая установления квот на выбросы, введения налогов, которые стимулируют сокращение выбросов, введения отчётности по выбросам ПГ, а также разработку национального кадастра антропогенных выбросов ПГ. Кроме того, правовое обеспечение по адаптации к изменению климата предусматривает разработку программ по снижению уязвимости и повышению устойчивости отраслей, уязвимых к климатическим изменениям, а также планирование мер по адаптации на основе обязательной подготовки единого национального плана по адаптации и соответствующих планов на уровне отраслей и территорий. Институциональное развитие предполагает дополнительные обязанности министерств и ведомств по борьбе с негативными проявлениями изменения климата, создание механизма межведомственной координации, а также закрепление вопросов образования, подготовки кадров и информирования общественности по проблемам изменения климата и его последствий [17].

Таким образом, принимая активное участие в разработке и реализации международной климатической политики, Туркменистан на национальном уровне стремится предпринимать конкретные шаги по взятым обязательствам в рамках международных соглашений. В основе климатической политики Туркменистана лежат национальные интересы, связанные с повышением качества жизни населения, сохранением здоровья народа в условиях меняющегося климата, охраной окружающей среды и рациональным природопользованием.

ЛИТЕРАТУРА

Закон Туркменистана«Об углеводородных ресурсах» от 18 августа 2008 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2008 г. №3. Ст.40.
Закон Туркменистана«Об охране озонового слоя» от 15 августа 2009 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2009 г. №3. Ст.54.
Закон Туркменистана«Об охране природы» от 1 марта 2014 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2014 г. №1. Ст.40.
Закон Туркменистана«Об охране атмосферного воздуха» от 26 марта 2016 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2016 г. №1. Ст.51.
Закон Туркменистана«О государственном регулировании развития сельского хозяйства» от 9 июня 2018 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2018 г. № 2. Ст.31.
Закон Туркменистана«О возобновляемых источниках энергии» от 13 марта 2021 г. Доступно по ссылке: https://minjust.gov.tm/mcenter-single-ru/463
Кепбанов Ё.А. Правовые аспекты решения проблемы изменения климата в Туркменистане. Проблемы освоения пустынь 2023, №3-4. https://science.gov.tm/files/journals/desert-2023-3-4.pdf
Национальная СтратегияТуркменистана об изменении климата. Утверждена Постановлением Президента Туркменистана от 23 сентября 2019 г., №1415 //Собрание актов Президента Туркменистана и решений Правительства Туркменистана. 2019 г. №9, Ст.1301.
Постановление МеджлисаТуркменистана о ратификации Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) от 5 июня 1995 г.
Постановление МеджлисаТуркменистана о ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Киото, 11 декабря 1997 г.) от 10 декабря 1998 г. №333-1 //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1998 г. № 4. Ст.72. (Утратило силу 12 декабря 2015 г.).
Постановление МеджлисаТуркменистана о ратификации Парижского Соглашения к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Париж, 12 декабря 2015 г.) от 15 октября 2016 г. //Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2016 г. №4. Ст.149.
Программа ПрезидентаТуркменистана социально-экономического развития на период 2019-2025 гг. Утверждена Постановлением Президента Туркменистана от 1 февраля 2019 г. №1111.
Туркменистан готовит Четвертое национальное сообщение об изменении климата